最近國內興起了一陣軍公教退休人員十八趴優惠存款以及退休俸所得替代率的爭議,筆者希望透過經濟學的角度來分析這個問題。為達淺顯易懂,本文儘量較簡化的經濟學概念敘述,可能無法像教科書般精確,如有不妥之處,請諸位先進指教。

公教人員薪資比較

[上圖為公、教與其他行業初任薪資比較表。從 1980 年開始,軍公教的薪資就比一般民眾高,結果現在所得低的要養所得高的,堪稱世界奇蹟。來源為政大典藏論文:王麗婷 公務人員退休制度附加採行節約儲蓄制度之投資策略模擬分析 (2005發表)]

 

消費函數與退休金制度的關係

要談退休金制度,我們必須先從總體經濟學的消費函數入手。消費函數的概念,最早是由凱因斯提出所謂「絕對所得假說」(Absolute Income Hypothesis),中間由 Kuznets 修正,他們認為:  

    1. 實質消費為實質所得的穩定函數。以數學式表示即為 C = C(Y) 。(C 表示消費,Y 表示所得。)  

    2. 人們所得增加,其消費也會增加,但消費額的增加會小於所得額的增加。因此上述的數學式可以改寫為 C = kY,0<k<1。我們也稱 k 為邊際消費傾向(Marginal propensity of consume

, MPC)。這點簡單講就是「量入為出」。假設某人每個月賺 30000 元,而每月消費為 27000 元,那 27000 = k x 30000,所以 k = 0.9。MPC 代表的意義就是,某人每多賺一塊錢,會拿多少比例去消費。這個概念在當初實施消費券時,有學者即以消費券不會使民眾的 MPC 增加而帶動內需市場而反對。最後事實證明經濟學理是對的,馬政府錯了。

    3. 所得增加,儲蓄額亦隨之增加,且增加幅度會逐漸遞增。一般而言,當絕對所得增加時,所得與消費之間的差距會越拉越大。這點在現實社會也很容易發現,假設有兩個人其邊際消費傾向同為 0.9,某甲月薪 3 萬,而某乙月薪 50 萬,但某甲每個月只剩 3000 元,某乙每個月卻能存 15000 元。

該理論因長短期消費函數不一致,造成經濟學家對該理論適用性產生質疑,因此後續又有所謂「相對所得假說」(Relative Income Hypothesis)、「恆常所得假說」(Permanent Income Hypothesis) 以及「生命週期假說」(Life Cycle Hypothesis) 等不同理論,在此不做贅述,僅針對國民年金之理論基礎 - 生命週期假說說明之。

 

生命週期假說

剛才我們提到「絕對所得假說」假設人們的消費行為會量入為出,但現實社會可能有人將當月所得花光,甚至還向銀行借錢來花(如信貸、信用卡)。或者,當手中持有的投資標的跌價時,即使帳面上沒有損失,當期的消費也會減少,此時「絕對所得假說」就變得不適用。因此在 1985 年的諾貝爾經濟學獎得主 Modigliani 與 Ando 提出了「生命週期假說」,他們認為民眾的消費行為是跨時的決策,他們是在終生的預算限制之下,追求終生的效用極大化。

又研究發現,當所得變動時,消費的變動率並不如所得的變動來得激烈,此稱之為「消費的平滑性」(consumption smoothing)。此點也很容易解釋,因為一般人生活的消費支出不外食衣住行育樂,當所得減少時,可能是吃普通一點,但還是要吃,所以變動不大。況且一般人由奢入儉難,平常燕窩魚翅吃慣了,不可能因為所得減少一下子就變成改吃國民便當。所以消費的變動會比所得來得平緩。再者,按照凱因斯理論,消費分為「自發性消費」與「誘發性消費」,我們以下列數學式表示之:

C = C0 + kYd C0 表自發性消費,k 為 MPC,Yd 為可支配所得。

自發性消費與可支配所得無關,也就是說,這是生活必需的消費,從下圖一來看,就是截距項。但誘發性消費取決於可支配所得的金額,除非可支配所得有巨幅變動,加上之前提到的 0 < k <1,因此消費的變化相對平緩。

因此,我們可以將人一生的所得與消費的狀況,以下圖表示之。下圖縱軸為所得與消費的金額,橫軸為時間。其中 0~ t1 期間表示從出生到開始工作,t1 ~ t2 期間為開始工作,t2 ~ t3 則是退休時期,t3 表示死亡。 紅色曲線為所得曲線,黑色線表示消費曲線。又所得 = 消費 + 儲蓄(Y = S + C),在 t1 ~ t2 期間,因所得大於消費,所以儲蓄為正;反之 0 ~ t1 與 t2 ~ t3 期間,因消費大於所得,所以儲蓄為負。

生命週期假說

圖一:生命週期假說圖示

 

 

此時我們要開始切入政府的角色。政府基於照顧人民的立場,希望人民的所得最少要能應付消費(Y = C),此時的消費與所得曲線如下所示。因此開始出現了年金 (Life Annuity) 的制度。

生命週期假說2

圖二:所得與消費相等的狀況

 

以政府的角度認為,人民在年輕時有正儲蓄,但唯恐人民消費過度導致儲蓄不足,結果老年無法因應消費支出,因此以政策強制人民在 t1 ~ t2 期間儲蓄(有人將這段期間稱為累積期(Accumulation phase)),以便在 t2 ~ t3 這段期間錢可花(有人稱之為分配期(Distribution phase)),。用圖一來解釋,就是把 S > 0 的部分,分配到 t2 ~ t3 這段時間內。

 

年金籌措方式

一般來說,政府有以下二法籌措年金的財源:

1. 基金帳戶制(Funding):理想的狀況是,假設某甲於 25 歲開始工作累積財富,政府就以專門帳戶幫某甲存錢,等到某甲 65 歲退休時,這些帳戶的錢就專門拿來養他。但該制度等待期相當久,且有人質疑政府管理年金的效率過低,可能會發生越存越少錢的問題(比如政府將年金拿去救股市,結果賠了一屁股)。目前民間的年金型投資商品,就是這種類型的理財方式。有些民眾可能有感於未來養老問題,因此自行參加民間金融機構所販售的年金型商品。

2. 隨收即付制(Pay as you go):在民主制度的運作下,一般政策多講求速效,因此衍生出隨收隨付制。該制度就是拿現在在賺錢這批人繳的錢,來支付給現在需要拿年金這批人。等於透過年金的機制,進行財富的重分配。這樣的做法有個問題是,若老年人口逐漸增加,或出生率過低,則青壯年人口的負擔勢必加重。

再者,以世界潮流的趨勢來看,退休人員的消費會較工作時來得低,因此政府規劃退休金或年金制度時,所得替代率多半會小於 100%。其一原因在於退休人員的消費額下降(可能已經沒有房貸、也無需養兒育女。),其二是由於退休人員生產力已大不如前,因此所得替代率小於 100% 是合理的規劃。但中國國民黨規劃出來的公務人員退休制度,竟然會出現所得替代率近百,甚至破百的現象,堪稱經濟學理論奇蹟,建議叫考試院長關中去角逐 2011 年諾貝爾經濟學獎,因為他證明了所得函數不會因為退休而下彎,且還有跨期效果,除了活得越久,領得越多,而且是領到死,死了還領。(按:1. 中小學教師不受職缺限制,因此職等跟著年資一路升上去,退休時所得替代率普遍破百。2. 老榮民死了,配偶可以領半薪到死。)

目前全球公認公務員退休所得替代率最高的德國為 75% ,也在 2010 年向下修正至 71%。德國的公務員必須服務滿 40 年退休才能領到月退俸,且該國公務員的月退俸雖然會跟著現役公務員的薪資水準調整,但調幅減 0.4%,跟台灣目前領十八趴公務員適用的 75 制*退休標準相差甚多。

 

 

生命週期假說4

圖三:中國國民黨十八趴版的所得曲線。

 

十八趴對地方財政產生排擠效應

回頭來看台灣的制度。所謂的十八趴,是國民黨政府於 1958 年有感於軍公教人員薪水與退休金微薄,因此從軍人開始,以高於市場利率 12% 的 1.5 倍給予優惠存款。但時至今日,公務人員的薪水及福利已經優於一般勞工,且公務人員還有終身俸可領,再提供 18% 的優存,只是增加國家財政負擔。以目前市場利率才 1% 左右來計,政府一年光補貼 18% 優存的利息就需支出 700 多億。重點是十八趴這個政策是中央出嘴,地方買單。許多地方政府財政已經很困窘,還要籌措十八趴的財源,已經產生排擠效應。

 

十八趴不符合社會公平性

就公平性來講,不止一般百姓,連在 1995 年之後服務的公務員,也都沒有十八趴優存,按照國民黨常掛在嘴邊的「信賴保護原則」,是否應該要一視同仁?難道 1995 年以後服務的公務員就不適用信賴保護原則?他們搞不好有人也是衝著十八趴才來當公務員的,不是嗎?況且,就貢獻度而言,勞工、農漁民等的貢獻絕對不輸軍公教軍公教,但為何只有軍公教能領十八趴,其他人卻不行?這在社會的公平性來講是絕對不成立的。

再者,如果國民黨執意要維持十八趴這個制度,也可以。那從今天起,讓公務員去養公務員,直接從現役公務員的薪水中提撥他們的薪水去養那些退休的公務員,有收到多少才發多少,反正一樣是隨收即付,只是對象侷限在那些要領十八趴的族群,而且讓 1995 年 7 月以後服務的公務員日後也可以領,完全符合信賴保護原則,相信這樣做一定能得到社會大眾的支持。

 

公務員退撫應納入國民年金體系

國民年金在 2008 已經正式上路,姑且不論其內容好壞,理論上新制度的推行,就是為了要改革舊有的勞保、公保與軍公教退休制度,馬的政府在上台前說準備好了,號稱一堆財經專家要來救經濟,結果光一個軍公教人員的退休金制度,就可以讓全世界經濟學者跌破眼鏡。我不懂一個一年要多支出將近八百億的制度,跟改良後五年省一億有什麼差別?還不都是百姓辛辛苦苦賺來的血汗錢?這種簡單的加減法,叫小學高年級生都會算,難道這些財經博士,非一般人民的公僕們不會算?

馬政府執政也快三年了,遇到問題不是推給前朝,就是堅持「窮不能窮財團,苦不能苦軍公教」的理念,社會一般民眾普遍感到政策永遠偏向特定族群。馬政府何不趁這個機會,將被詬病已久的軍公教退撫制度直接改納入國民年金制度?今天大家討論十八趴不是在挑起族群的對立,而是希望台灣可以邁向更公平的境界。十八趴有其時空背景,但過去就已經過去,該改革就該改革,不然換你上台做啥?如果馬政府不改革,或許為這個政策感到不公平的人民,在未來會用選票表達心中的不滿。

 

 

*註:75 制的意思是當公務員「年資 + 年齡 = 75」就能退休,該制度在 2010/7/13 公務人員退休法修正時已改為 85 制。一般誤認公務員在 85 制下比 75 制需多服務十年才能領到退休金,其實只有五年。舉例說明,假設某甲 25 歲考上公務員,在 75 制下他做到 50 歲就能退休 ( 25 + 2y = 75, y = 25, 25 + 25 = 50),但在 85 制下,需到 55 歲才能退休 (25 + 2y = 85, y = 30, 25 + 30 = 55)。

 

 

延伸閱讀:

世界公民運動【李東昇】18%的真相傳播(第集)

 

 

參考資料:

2011/1/7 自由時報 護航18趴 關中:公務員不等於一般人

賴景昌 總體經濟學二版

政大典藏論文:王麗婷 公務人員退休制度附加採行節約儲蓄制度之投資策略模擬分析

政大典藏論文:廖鎮威 世界各國公務員退休所得替代率之探討

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